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La place de la Recherche dans le Projet de Constitution Européenne

 

Plan :

Introduction
Objectifs et avancées du projet de Constitution Européenne
Des questions toujours en négociation : Présidence du Conseil, modalités de vote au Conseil, composition de la Commission
Quelle place pour la recherche dans le projet de Constitution européenne ?

Pour en savoir plus sur la convention et le débat sur l'avenir de l'Union :

Le texte du 18 juillet 2003 Projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe


Introduction

Les chefs d'Etats et de gouvernements se sont engagés le 25 mars à adopter la Constitution européenne au plus tard lors du Conseil européen des 17 et 18 juin. C'est un aboutissement inespéré pour un projet qui a bien failli ne pas voir le jour avec les blocages des gouvernements espagnols et polonais. Les attentats de Madrid ayant changé la donne, les Etats membres ont repris les négociations sur le projet de traité constitutionnel issu de la Convention présidée par Valéry Giscard d'Estaing. Comme l'élargissement, l'adoption d'une Constitution pour l'Europe marque un tournant historique pour la construction européenne et il semble intéressant, afin de mieux percevoir les bouleversements institutionnels que va entraîner ce texte, de revenir sur le projet de la Convention, d'analyser ses apports et de donner un bref aperçu des questions qui font toujours l'objet de négociations.
Le projet de Constitution Européenne forme un ensemble cohérent et équilibré, qu'il serait regrettable de " détricoter ", mais les Etats membres ont compétence pour le modifier sur les points qu'ils contestent. Il faut donc garder à l'esprit que les avancées institutionnelles présentées dans cette note ne sont pas encore adoptées définitivement.

Nous examinerons dans un premier temps les objectifs et les apports du projet de Constitution. Dans un deuxième temps, les points fondamentaux sur lesquels butent encore les négociations, seront abordés. Dans un troisième temps, nous analyserons la place de la recherche dans ce projet de Constitution ainsi que les compétences respectives de l'Union et des Etats membres en la matière.


I- Objectifs et avancées du projet de Constitution Européenne

Pourquoi a-t-on souhaité rédiger un projet de Constitution ? Avant de répondre, il est important de rappeler qu'au sens juridique du terme la Constitution Européenne restera un traité, qui sera soumis à une conférence intergouvernementale classique réunissant les seuls gouvernements des Etats membres et qui sera ratifié selon les règles et procédures d'un traité. Cependant, il n'est pas erroné de nommer Constitution le projet de traité qui a été rédigé par la Convention. En effet, une Constitution est avant tout un pacte qui, d'une part inscrit les valeurs communes qui fondent la communauté, et d'autre part décrit le fonctionnement et les compétences des institutions en son sein.

La Constitution donne avant tout une dimension politique à l'Union Européenne alors que les précédents traités se limitaient à organiser juridiquement le transfert et l'exercice de compétences. Elle marque la volonté de franchir une nouvelle étape de l'intégration européenne en adoptant un acte fondateur et symbolique où seront " gravés dans la pierre " les valeurs, les objectifs et le fonctionnement de l'Union. L'adoption de cette Constitution traduit également la volonté de créer ou de renforcer une identité européenne, qui fait encore défaut aujourd'hui. Ainsi que ce soit pour les citoyens des Quinze ou pour les citoyens des pays qui viennent de rejoindre l'Union le 1er mai 2004, l'objectif est de faire comprendre et ressentir qu'ils appartiennent à la même communauté et qu'ils vivent avec les mêmes valeurs.

Afin de donner à l'Union européenne un socle sur lequel repose les valeurs qui la fondent, la Constitution Européenne a intégré la Charte des droits fondamentaux, qui a été adoptée à l'unanimité lors de la Conférence intergouvernementale de Nice en décembre 2000. Cette dernière s'inspire des traditions constitutionnelles des Etats membres, de la Convention européenne des droits de l'homme et des principes généraux du droit. La quasi-totalité des constitutions des Etats membres comprennent une déclaration de droits, il était normal que la Constitution européenne en contienne une. Enfin, la Constitution répond à un souci majeur qui est de simplifier et de clarifier les textes actuels des traités, qui à force de modifications répétées et de nouvelles numérotations est devenu totalement illisible pour le public et même parfois complexe à utiliser pour les juristes. A la lecture du projet de Constitution, il semble que le défi ait été en grande partie relevé. Certes, le texte contient encore 464 Articles sans compter le préambule et les textes additionnels, mais il présente des avancées majeures.

L'Union européenne repose depuis le traité de Maastricht sur une structure comprenant trois piliers : un pilier dit communautaire (initiative exclusive de la Commission, majorité qualifiée, procédure de codécision) et deux piliers (Politique étrangère et de Sécurité Commune : PESC et Justice et Affaires Intérieures (JAI) qui sont régis par la méthode intergouvernementale (initiative conjointe des Etats membres et de la Commission, unanimité, procédure de coopération). Le projet de Constitution opère une véritable révolution puisqu'il procède à la fusion des " divers piliers ". L'Union formera donc désormais une structure unique quel que soit le domaine d'action concerné, ce qui contribue à clarifier le système. Conséquence directe de cette fusion, l'Union va désormais être investie de la personnalité juridique (auparavant, seule la Communauté, c'est-à-dire l'entité issue de la fusion des traités constitutifs CECA, CEE, CEEA et formant le 1er pilier était titulaire de la personnalité juridique). L'Article 6 est clair : "L'Union est dotée de la personnalité juridique ". Cette évolution va faciliter la conclusion d'accords internationaux et la conclusion d'une politique étrangère de l'Union.

Le deuxième effort de simplification des traités communautaires concerne la répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union européenne. Il n'existe actuellement aucune liste établissant la répartition des compétences, et force est de constater que l'on ne s'y retrouve plus. En simplifiant, on peut dire que la méthode consiste à examiner les objectifs de l'Union et à déterminer qui, des Etats et de l'Union est le plus à même de prendre les décisions, conformément au principe de subsidiarité. Il existe bien une répartition des compétences dans la pratique, que la CJCE (Cour de Justice des Communautés européennes) a précisé et confirmé dans sa jurisprudence , mais la lecture seule des traités ne permet pas de les identifier aisément. Le projet de Constitution s'attache lui à proposer une définition claire et stable de la répartition des compétences. Il distingue trois catégories de compétences : les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences d'appui et de complément. Les compétences exclusives (Article 12) sont celles où l'Union seule peut légiférer et les Etats membres n'ont aucun droit de regard sur elles. La politique monétaire, la politique commerciale commune, l'union douanière et la conservation des ressources biologiques de la mer sont des compétences exclusives. Le mécanisme des compétences partagées (Article 13) est plus complexe. Il ne veut pas dire que l'Union et les Etats membres peuvent légiférer en même temps sur la même matière. En clair, tant que l'Union n'a pas exercé sa compétence, les Etats membres peuvent légiférer mais dès qu'elle est intervenue les Etats doivent s'en abstenir. Si la législation communautaire est abrogée par la suite, les Etats membres retrouvent leur liberté de légiférer. Les domaines de compétences partagées sont : le marché intérieur, l'espace de liberté, de sécurité et de justice, l'agriculture et la pêche, les transports et les réseaux européens… Par exception sont du domaine des compétences partagées la recherche, le développement technologique et l'espace " sans que l'exercice de cette compétence puisse avoir pour effet d'empêcher les Etats membres d'exercer la leur ".Nous reviendrons dans la dernière partie de cette note sur cette singularité.

Enfin, troisième catégorie, les compétences d'appui, de coordination ou de complément (Article 16) où l'Union ne peut que s'ajouter aux actions des Etats membres, mais ne se substitue pas aux politiques nationales. Dans cette catégorie de compétences, il n'y a pas d'harmonisation possible, il s'agit seulement de favoriser une convergence des politiques nationales et non d'imposer des règles communes. Font partie des compétences d'appui l'industrie, l'éducation et la formation professionnelle, la culture…

En réalité, on ne trouve aucun nouveau transfert de compétences dans le projet de Constitution mais la répartition des compétences bénéficie d'une codification.

Le troisième et dernier effort du projet de Constitution pour la simplification des traités concerne les instruments de L'Union. Le projet a opéré un véritable toilettage terminologique et a réduit le nombre d'instruments. Ainsi la directive s'appellera désormais loi-cadre européenne, le règlement deviendra une loi européenne (beaucoup plus logique moins source de confusion). Le règlement européen correspondra aux règlements d'application de nos droits nationaux et viendra compléter les lois. Les décisions, recommandations et avis ne subissent pas de modifications. Cette réforme rend les actes de l'Union plus lisible et sur le plan symbolique montre que l'Union dispose d'un pouvoir législatif propre qui lui a été délégué par les Etats membres.

Les avancées qui viennent d'être mentionnées sont importantes, mais elles sont occultées à l'heure actuelle par le débat concernant la future architecture institutionnelle de l'Union après l'élargissement, notamment le processus de décision au Conseil et la composition de la Commission.

II- Des questions toujours en négociation : Présidence du Conseil, modalités de vote au Conseil, composition de la Commission

C'est la grande innovation du projet de Constitution, peut-être la plus avant-gardiste. L'Union européenne aura, si le projet est adopté tel quel, un Président. Ce dernier sera élu par le Conseil Européen à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Il aura pour fonction de préparer, d'animer, d'assurer la continuité des travaux du Conseil Européen et d'œuvrer pour faciliter le consensus en son sein. Il sera plus un " facilitateur de décision " dans la mesure où il n'y aura pas de hiérarchie entre lui et les membres du Conseil européen. Si cette nouvelle fonction a le mérite de donner " un visage " à l'Europe, elle génère beaucoup d'inquiétudes quant à l'équilibre institutionnel. Que se passera t-il s'il y a une rivalité et des problèmes de cohabitation entre le Président de la Commission et le Président de l'Union ? Un président de l'Union ne va t-il pas renforcer le pôle intergouvernemental et la position des Etats membres ? Une proposition très ambitieuse a été faite lors de la Convention, mais elle n'a pas été reprise par la suite: il s'agirait de créer une présidence unique du Conseil Européen et de la Commission. L'Union européenne évoluera peut-être vers ce système, mais cette solution est sans doute prématurée à ce niveau d'intégration européenne. A coté du Président de l'Union est créé le poste de ministre des Affaires Etrangères de l'Union européenne, qui regroupera les fonctions de haut représentant pour la PESC et de commissaire en charge des relations extérieures (de façon imagée, ce serait la fusion de J. Solana et de C. Patten). Les statuts et fonctions du Président et du Ministre des affaires étrangères vont être à nouveau discutés au cours de l'actuelle CIG mais la présidence irlandaise a bon espoir que le texte du projet ne sera pas retouché.

Rien n'est moins sûr au contraire pour les modalités de vote au Conseil, qui ont fait échouer les négociations lors du sommet de Bruxelles en décembre 2003. Avec l'entrée au Conseil de dix nouveaux Etats membres à partir du 1er mai 2004, il était nécessaire de refaire le calcul de majorité qualifiée afin de prendre en compte les nouveaux arrivants. Le traité de Nice négocié en décembre 2000 avait alors redistribué le nombre de voix par pays en offrant à l'Espagne et à la Pologne un nombre de voix qui leur donnait quasiment le même poids que l'Allemagne ou la France (27 voix à l'Espagne et à la Pologne et 29 voix à la France et l'Allemagne).

Le projet de Constitution renonce totalement au système de pondération des voix et propose un système de double majorité. La méthode de calcul proposée à l'Article 24 pour atteindre la majorité qualifiée est la suivante : " La majorité qualifiée requise est constituée de deux tiers des Etats membres, représentant au moins les trois cinquièmes de la population de l'Union. Le seuil des 3/5 (60%) de la population a été retenu car il existe dans l'Union européenne un nombre important de pays peu peuplés et qu'il est faut respecter le poids démographique relatif des Etats. Remettant totalement en cause le statut de " grand pays " qui leur avait été attribué à Nice, l'Espagne et la Pologne ont été intransigeants dans leur refus de ce nouveau système jusqu'aux attentats de Madrid. Depuis lors, grâce aux nouvelles équipes gouvernementales dans ces pays, les négociations ont repris mais ils ne sont pas forcément prêts à accepter le système 50%-60%. La Présidence irlandaise a fait une proposition selon laquelle pour obtenir la majorité, il faudrait réunir 55% des Etats qui représenteraient 55% de la population. Cette proposition rendrait plus facile la formation d'une minorité de blocage, puisque 45% des pays pourront bloquer une décision, soit 12 sur 25. La France, elle, milite toujours pour le système 50%-60%. Les négociations risquent d'être difficiles. De toute façon, quelle que soit la formule adoptée à l'issue de la conférence intergouvernementale en juin 2004, cette nouvelle modalité de vote pour la majorité qualifiée ne s'appliquera pas à l'entrée en vigueur de la Constitution Européenne, mais seulement le 1er novembre 2009. D'ici là les dispositions du traité de Nice s'appliqueront (258 voix sur 345 dans une Union à 27), c'est le compromis qu'ont pu obtenir l'Espagne et la Pologne.

La composition de la Commission Européenne reste encore en débat, notamment sur la question du nombre de commissaires. La Convention propose une solution qui n'est pas très satisfaisante, et est loin de faire l'accord des Etats membres. Aux termes de l'Article 25 alinéa 3, la Commission comprendrait 15 membres seulement (20 aujourd'hui), soit son président, le ministre des Affaires étrangères ainsi que " 13 commissaires européens sélectionnés selon un système de rotation égale entre les Etats membres ". Ce système de rotation doit être organisé de manière à respecter une stricte égalité " pour la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux " et devra refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'Union. Cependant l'Article 25 ajoute que " le Président de la Commission nomme des commissaires sans droits de vote, qui assisteront les autres commissaires ". Il est difficile à la lecture de ce texte d'identifier la composition de la Commission à l'avenir. Au cours de la CIG, les dirigeants européens sont tombés d'accord pour décider qu'à partir de 2014 la Commission sera réduite à moins d'un Commissaire par Etat membre. Bien maigre solution qui laisse ouverte toutes les possibilités. Cependant, comme pour le système de pondération des voix, la mise en œuvre des Articles relatifs à la Commission est renvoyée à novembre 2009.

Enfin, dernier sujet de désaccords, les domaines de passage de l'unanimité à la majorité qualifiée. Les Anglais refusent le passage à la majorité qualifiée pour la fiscalité et la sécurité sociale, ce qui laisse entrevoir de nombreux blocages en perspective.


III- Quelle place pour la recherche dans le projet de Constitution européenne ?

Dans le Traité actuel, la Recherche apparaît dans les Articles 163 à 173. Il ressort de la terminologie de ses dispositions que la Recherche est une compétence dite d'appui où la Communauté a pour seule mission de coordonner et d'encourager l'action des Etats membres. En effet, l'action de la Communauté en matière de recherche ne peut que se faire en complément des politiques nationales et n'a pas vocation à s'y substituer. Ainsi, la Communauté n'a pas le droit à l'heure actuelle d'adopter des règlements et des directives relative à la Recherche, en fixant par exemple les orientations européennes de la Recherche et en les imposant aux Etats membres. Il n'y a actuellement aucune possibilité d'harmonisation ni de rapprochement des politiques en matière de recherche. Le seul outil dont dispose la Communauté pour coordonner les politiques nationales est un instrument financier : le Programme Cadre de Recherche et Développement. Cet outil n'est qu'incitatif pour les Etats membres, ces derniers pouvant très bien orienter leur politique de recherche de la façon dont ils souhaitent.

Or il est clair que le besoin d'Europe dans le secteur de la Recherche se fait sentir avec acuité. La récente communication de la Commission relative à " La Science et la Technologie, clés de l'avenir pour l'Europe- Orientations pour la politique de soutien à la recherche de l'Union " est éloquente à ce sujet. Après un exposé des progrès réalisés par l'Union européenne, notamment le Programme-Cadre de Recherche et de Développement, la mise en place d'un Espace Européen de la Recherche et l'objectif 3%, la communication annonce clairement : " Dans un espace " mondialisé ", face à des enjeux de dimension et de portée européenne, la définition et la mise en œuvre d'une vraie politique de recherche à l'échelle européenne s'avère plus que jamais nécessaire ". L'objectif fixé à Lisbonne par l'Union européenne de devenir, d'ici 2010 " l'économie la plus compétitive et dynamique au monde " place la Recherche au cœur de cette entreprise. Or la politique européenne de la Recherche se trouve actuellement " les pieds et mains liés " par les insuffisantes compétences dont elle dispose dans le traité. Et pourtant, comme le souligne la communication, " l'Europe continue par ailleurs à souffrir des conséquences triviales de sa division en pays différents : la fragmentation de ses efforts, la dispersion des activités de Recherche et la conduite de celles-ci en fonction de paramètres largement définis encore au niveau national ". La communication ajoute de manière à enfoncer le clou : " A titre de conséquence, l'Europe demeure moins attirante pour les meilleurs chercheurs des pays tiers et même pour ses propres chercheurs ".

Que propose le projet de Constitution européenne à cet égard ? Constitue-il une avancée pour le domaine de la recherche ? A la lecture des Articles du projet, force est de constater que nous sommes restés à une situation de statu quo. En effet, le projet a quasiment repris tous les Articles du traité sans même en changer la formulation. Seule avancée : au lieu de faire partie des compétences d'appui et de coordination, la Recherche passe au titre de compétences partagées. Mais, alors qu'en matière de compétences partagées, les Etats membres doivent s'abstenir de légiférer dès que la Communauté intervient et pose ses propres règles, l'Article 13, alinéa 3 énonce : " Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l'espace, l'Union a compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l'exercice de cette compétence puisse avoir pour effet d'empêcher les Etats membres d'exercer la leur ". Cette disposition n'augmente en aucune façon la marge de manœuvre de la Communauté en matière de Recherche.

Or, on peut penser qu'il serait nécessaire de définir une véritable politique Européenne de Recherche si l'Europe souhaite rester compétitive face aux Etats-Unis. Ceci est d'autant plus curieux que la Recherche n'est pas un secteur se situant au cœur de la souveraineté des Etats membres comme la Justice, la Monnaie,... Par ailleurs, si on peut admettre que l'éducation, la formation et la culture, domaines très liés à " l'identité nationale " restent encore des compétences d'appui où l'Union n'a pas de réelle compétence, comment admettre que la recherche en reste à ce statut limité ? La MOC, ( méthode ouverte de coordination) peut elle se substituer à une telle compétence ? Sans doute pas, mais une plus grande coordination peut s'avérer précieuse (ERA-NET, Article 169), et ceci même au niveau des plates-formes technologiques (Article 171) qui verront le jour dans le cadre du septième PCRDT.

Bien sûr, le futur PCRDT en doublant les montants d'argent mis à disposition, si les évènements évoluent favorablement, va exercer un attrait décisif dans les années qui viennent (2007-2010) sur toute la Recherche Européenne. En effet, on va passer d'une situation où l'argent communautaire représentait environ 5% de l'argent consacré à la Recherche dans les différents pays européens, à une autre étape où ce dernier va compter pour au moins 10% des sommes impliquées. L'effet levier ainsi créé va devenir alors vraiment significatif, et s'imposer aux partenaires. En outre, la création de l'ERC (European Research Council) va favoriser, au niveau de la recherche fondamentale, l'intérêt des chercheurs pour des financements communautaires. Pour finir, ajoutons que la politique de cohésion, sous son angle régional va mettre à disposition des protagonistes à des fins de recherche, d'innovation des sommes très importantes (336 milliards d'euros de 2007 à 2013 si les propositions de la Commission sont adoptées). Ainsi donc, si au niveau politique les avancées sont minces, sur le terrain, on constate, à la fois d'un point de vue financier une incitation forte à se " mouler " dans les objectifs du Programme Cadre, et d'un point de vue coopératif, la mise en place d'une méthode ouverte de coordination (bottom - up), qui dans d'autres domaines a déjà porté ses fruits.

Bruxelles, le 4 mai 2004

Héléna Ripoche
Patrick Navatte

 

 

 

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