Dans le contexte de la Présidence française de l’Union européenne, le Service Science et Technologie de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européennes et le CLORA, en tant que concepteur du programme, ont organisé le 15 octobre 2008, un séminaire sur les partenariats public-privé dans le domaine de la recherche.

 

M. VANDENBERGHE, (chef de cabinet du Commissaire POTOCNIK), a estimé que les PPP dans le domaine de la recherche n’allaient pas de soi en raison de la confrontation de deux logiques très différentes entre acteurs privés et publics. Un manque de connaissance réciproque et de confiance était aujourd’hui à déplorer. Les grands défis auxquels doit répondre l’Europe sont d’une ampleur telle qu’elle dépasse la capacité de chaque Etat. De même, le seul jeu des forces du marché n’est pas adapté.

C’est sur la base de cette analyse que la Commission a fait évoluer son programme-cadre, avec notamment la création des plates-formes technologiques et des JTIs. L’idée de base est de transformer progressivement le PCRD d’un instrument de financement de projet à un instrument de financement de programmes en PPP ou en « PPPP » (partenariats public-public-privé comme ARTEMIS et ENIAC). Pour autant, l’expérience récente montre la complexité de cette nouvelle ambition : il faut trois ans pour créer une JTIs. D’autres formes de PPP pourraient ainsi être examinées : le recours aux marchés publics orientés vers l’innovation, ou le financement d’infrastructures. En conclusion, M. VANDENBERGHE a estimé que l’enjeu fondamental restait d’améliorer les conditions-cadres pour favoriser l’investissement en R&D.

1. Travaux théoriques sur les PPP

Partenariats publics privés pour la recherche en Europe : une vue d’ensemble des tendances et modalités

Après avoir démontré en quoi les PPP européens sont nécessaires sur la scène de l’innovation, Mme Reinhilde VEUGELERS (Katholieke Universiteit Leuven – Membre du BEPA), s’est attachée à examiner comment la question a été abordée au niveau des politiques européennes, pour conclure par une présentation des modèles actuels. L’investissement privé en R&D reste très faible en Europe et surtout n’évolue pas depuis 10 ans. La défaillance du système d’innovation européen résulte avant tout du faible lien entre acteurs publics et privés, voire entre chacun des acteurs.

Pour inverser la tendance, l’Union européenne a établi un Plan pour l’innovation européenne en décembre 2006 qui inclut parmi les 10 actions prioritaires, le rapprochement industrie - science. Dans son acceptation juridique, le partenariat public-privé est un contrat de partenariat entre secteur public et secteur privé, ce dernier se substituant à l’action des pouvoirs publics. Dans une acceptation plus large, c’est un phénomène très hétérogène caractérisé par une relation de long terme entre acteurs privés et publics.  L’Union européenne soutient toute forme de PPP pour l’innovation (infrastructures, marchés porteurs,…).

R. Veugelers considère cependant que le partenariat public – privé en science, phénomène émergent, restera limité par l’intérêt qu’en tirera chacun des partenaires. Les bénéfices d’un PPP sont le partage des risques, de la connaissance, des coûts y compris l’accès à des subventions pour le partenaire privé, la mobilité des chercheurs, l’accès aux réseaux. La rigidité des organismes de recherche, la faiblesse de la demande industrielle, les questions de PI, les intérêts divergents, et les intermédiaires en constituent les limites. Elle relève que les industries coopèrent avec le secteur académique lorsqu’il n’y a pas d’effet concurrentiel (étape très amont du marché) ou que les résultats sont incertains (partage du risque).

R.Veugelers a conclu qu’une politique européenne en faveur d’un partenariat science – industrie devait être systémique (liée à la politique de l’innovation, avec pour effet d’augmenter l’investissement R&D, de l’offre scientifique à la demande industrielle) et principalement nationale. L’apport subsidiaire de l’Union européenne devrait consister à permettre l’échange de bonnes pratiques et à coordonner, à évaluer et établir des outils de mesure. L’UE pourrait stimuler l’aspect transnational des PPP en s’appuyant sur la palette des instruments existants (7ème PCRDT, CIP, EIT,…) et l’encadreement des aides d’Etat, et soutenir les initiatives locales grâce aux fonds structurels.

Science et Industrie : enjeux et moyens du partenariat entre acteurs privés et publics

M. Jean-Luc GAFFARD (Directeur du département de recherche sur l’innovation et la concurrence – OFCE – Professeur à l’Université de Nice – Sophia Antipolis) a mis en évidence les enjeux et les moyens du partenariat entre acteurs privés et publics. Le partenariat public-privé en science doit se concevoir non comme un substitut de l’investissement public, mais comme un moyen de développer l’investissement privé dans la R&D.

Avant d'examiner les conditions d’un PPP efficace, il faut d’abord comprendre le processus de transfert de technologies et les forces du marché. L’innovation est un « processus de destruction créative » de technologies, lent et impliquant une multitude d’acteurs et un phénomène distribué, appelant une coordination avant toute politique d’incitation. L’imperfection du marché nécessite une intervention publique dirigée non pas vers les acteurs, mais vers le flux, la relation des acteurs.

Jean-Luc GAFFARD a fait la démonstration qu’un PPP efficace en science est (1) un partenariat sur des innovations hétérogènes et complémentaires ; (2) un partenariat stable ; (3) un partenariat regroupant des entreprises complémentaires, mais en concurrence de coûts  non recouvrables ; (4) un partenariat se concentrant sur le flux d'information et non pas sur la performance d’un des acteurs. Les politiques publiques doivent s’attacher à soutenir la stabilité des consortiums technologiques pour que les innovations conduites en commun profitent à tous les partenaires.

Selon lui, l’enjeu du PPP en science  est de permettre au secteur privé de mieux connaître le marché et de mettre en cohérence les investissements sur de larges zones géographiques et technologiques. Ce modèle reste encore à construire. Le modèle EIT ne le convainc pas vraiment car il ne se présente ni comme un consortium technologique, ni comme une institution de recherche technologique. Les initiatives technologiques conjointes sont selon lui un modèle intéressant aux conditions suivantes : les critères de sélection respectent bien la concurrence, la stabilité est garantie et  des experts en sciences managériales et économiques sont consultés.

Les PPP nationaux de recherche : panorama et enseignements

M. Michael KEENAN, (Administrateur « Country Review » - OCDE), a dressé le panorama et les enseignements d’une étude portant sur le rôle des PPPs en soutien à l’innovation dans 5 pays de l’OCDE (France, Autriche, Australie, Pays-Bas, Espagne). Ces études de cas ont permis d’identifier les conditions pour réussir des PPPs. M. Keenan a rappelé l’origine du récent « boom » des PPPs qui résulte du rôle important de la technologie scientifique dans l’innovation (nanotechnologies, électroniques, biotechnologies…) et du succès du « modèle de l’innovation ouverte » dans les stratégies commerciales. Il existe plusieurs modèles de collaboration et de partenariats entre la science et l’industrie (spin-offs, brevets et licences, projets collaboratifs…), le PPP se trouvant à la croisée des chemins. Cependant le succès de ces partenariats requiert l’intervention des autorités publiques et du législateur, comme facilitateurs du partenariat.

L’OCDE définit les PPPs selon plusieurs critères : (1) il s’agit d’un partenariat institutionnalisé, (2) dans lequel les autorités publiques sont partenaires (régions…). Ce partenariat doit reposer sur (3) des objectifs communs avec un intérêt public clairement identifié. Enfin, (4) il implique un engagement actif des deux composantes public/privé et l’investissement conjoint de ressources. Pour assurer un équilibre entre les intérêts publics et privés,  l’OCDE identifie l’engagement à long terme des autorités publiques et de l’industrie, la constitution d’une masse critique, l’appui sur des réseaux existants et enfin, la mise en oeuvre de mécanismes de sélection et de suivi efficaces .. Sur la base des études de cas, L’OCDE a établi un ensemble de critères optimums relatifs : à la sélection des projets et des participants dans un PPP, au financement, à l’organisation et à la gestion du PPP, ainsi qu’à l’évaluation.

L’intervenant a conclu en présentant les évolutions récentes constatées par l’OCDE :  les PPPs ont su se hisser au sommet de l’agenda politique, les conditions cadres pour les PPPs se sont améliorées tandis que les formes des PPPs, leur gestion et, leur ingénierie financière ne cessent de se compliquer.

M. Nicolas DAUBRESSE, (Point de contact national pour les pôles de compétitivité – DIACT), a mis en exergue les pôles de compétitivité français et leur évolution. Instruments pour permettre aux territoires de mobiliser les facteurs de compétitivité en concentrant au niveau spatial les activités de R&D, les pôles de compétitivité ont pour objectif de renforcer la collaboration entre les entreprises, les laboratoires et les universités, d’établir une stratégie orientée vers les marchés internationaux et d’assurer un développement ancré sur les territoires. Sur les 71 pôles labellisés, 7 d’entre eux étaient mondiaux et 10 avaient vocation à le devenir. Présents dans 23 régions, ces pôles ont bénéficié d’une enveloppe de 1,5 milliards d’euros pour la période 2006-2008.

L’évaluation menée par les cabinets BCG et CMI de novembre 2007 à l’automne 2008 à partir d’un cahier des charges de la CIADT, visait à améliorer l’efficacité des mesures de soutien et à délimiter le périmètre pertinent des pôles à soutenir. 39 pôles sont classés dans le groupe 1 et ont atteint, selon les critères d’évaluation, les objectifs de la politique de pôles, 19 ont partiellement atteint ces objectifs et 13 nécessitent une reconfiguration. D’ores et déjà les pôles des deux premiers groupes voient leur label « pôle de compétitivité » confirmé pour 2009-2011 et bénéficieront de soutiens financiers jusqu’en 2011. Pour les pôles du groupe 2, le soutien financier sera revu en 2010, en fonction des modifications effectuées. Pour ces deux groupes, des contrats de performances établis entre l’Etat et les collectivités territoriales impliquées, fixeront le soutien financier et les objectifs pour 3 ans.

   Pour les pôles du groupe 3, le soutien financier est assuré jusque fin 2009, date où le label sera confirmé ou retiré en fonction du plan d’actions établi par le pôle. Aucune nouvelle labellisation de pôles n’est prévue dans les trois prochaines années, à l’exception de structures oeuvrant dans le domaine des écotechnologies. Pour les trois prochaines années, l’enveloppe globale de l’Etat reste de 1,5 milliards d’euros se répartissant entre des crédits d’animation, d’intervention et des interventions d’agences.

M. Nick PEACOCK, (Programme Executive - Rolls Royce), a présenté de matière très personnelle, quelque peu ironique et empreinte d’un humour très britannique, le point de vue d’un grand industriel sur l’Initiative Technologique Conjointe Clean Sky , un type particulier important de PPP. La présentation a souligné les difficultés qu’il y a à concilier les points de vue privés et publics dans un tel type de PPP. Clean Sky est un projet de développement très aval (par rapport aux autres JTIs) avec quasiment une obligation de résultat et des « livrables » majeurs : des démonstrateurs à grande échelle pour un « avion vert » à brève échéance, capable de maintenir la compétitivité de l’industrie européenne. Dans un tel contexte, le souci industriel d’efficacité et de rapidité dans la gestion et la prise de décision s’accommode mal du souci de la Commission de transparence, d’ouverture, et de la volonté d’une gouvernance identique pour toutes les JTIs. La présentation a souligné les difficultés et malentendus dans le dialogue entre l’industrie et la Commission, et les différences de perception entre les priorités et attitudes des uns et des autres. Clean Sky, enfanté dans la douleur, fait des premiers pas très hésitants. La présentation plaide pour une implication plus grande des états membres, une reconnaissance par toutes les parties prenantes de la nécessité de flexibilité et d’une dose de gouvernance « sur-mesure » pour atteindre les objectifs de Clean Sky établis en commun entre la Commission et l’Industrie, et pour que tous les partenaires, et notamment la Commission, visent à résoudre et finaliser les questions en suspens avant le sommet européen de l’aviation à Bordeaux le 18 novembre prochain.

M. Heinz OLBERS, (Chef de division RDI – Banque Européenne d’Investissement), a expliqué que la Banque Européenne d’Investissement et la Commission Européenne ont lancé le 15 septembre 2008 à Paris l’EPEC (European PPP Expertise Centre), sis à Luxembourg. L’EPEC répond au besoin de renforcer la capacité du secteur public à s’engager dans des PPP face au constat du faible niveau d’investissement du secteur public dans les PPP, et constitue un forum d’échanges de vues, de bonnes pratiques et d’expertise dans les PPP. Les secteurs des infrastructures et de la recherche sont particulièrement ciblés pour rechercher des PPP plus nombreux et mieux construits.

La qualité de membre de l’EPEC est strictement limitée au secteur public dans les états membres ou candidats à l’accession à l’UE et aux états associés au 7ème PCRD. L’EPEC, sous sa forme initiale,  est créé pour une première phase jusqu’en 2010, après quoi un examen de la situation permettra de déterminer sa taille, sa structure et ses objectifs  pour une seconde phase. L’EPEC compte aujourd’hui 22 membres et devrait atteindre 30 à fin 2008. Son personnel est issu de la BEI ou détaché par les organisations membres. A l’horizon 2010, l’EPEC devrait avoir 10 « transactionnaires » expérimentés.

M. Olbers a par ailleurs développé dans une seconde partie le nouvel instrument spécifique de financement pour les infrastructures de recherche labellisées ESFRI, relavant du cadre plus général du mécanisme RSFF (Risk Sharing Finance Facility)  créé avec le 7ième PCRD : l’ERCF (ESFRI Risk Capital Facility). Le ciblage particulier ESFRI vient du montant total élevé des financements  nécessaires pour les infrastructures ESFRI, de l’expertise reconnue de la BEI dans le financement des infrastructures et du potentiel important offert par le RSFF pour ces infrastructures. Le mécanisme intégré de financement au moyen de l’ERCF comporte une tranche  « Secteur public » couvrant les besoins du secteur public à partir des financements standards de la BEI au moyen de prêts remboursables sur des périodes de 5 à 30 ans,  et une tranche « projet » remboursable en fonction des revenus générés par les projets financés.

Les conditions d’utilisation de l’ERCF sont que les projets d’infrastructures s’inscrivent en cohérence avec  les objectifs politiques de l’UE, que les projets d’infrastructures soient soutenus par les pays hôtes, la Commission et par ESFRI et que la valeur ajoutée de l’ERCF soit patente. Dans un projet financé à hauteur de 50% par la BEI, 20% du coût total du projet pourrait provenir du mécanisme ERCF. L’octroi de la tranche « projet » de l’ERCF reste conditionnée aux performances du projet, après que toutes les sources classiques de financement aient été utilisées.

Un modèle de gouvernance pour le triangle de la connaissance : cas des systèmes complexes

Mme Adrienne PERVES, (Coordinatrice du projet-pilote «ComplexEIT» - CEA), a présenté l’état d’avancement et les premiers résultats du projet en cours d’exécution ComplexEIT, l’un des 4 projets pilotes lancés par la Commission Européenne pour étudier des modèles de gouvernance avec les activités du « governing board » de l’IET. La thématique choisie par ComplexEIT concerne les TIC (Technologies de l’Information et de la Communication). L’étude a pour but d’identifier les meilleures pratiques et de proposer un modèle de gouvernance complexe aux multiples facettes, d’évaluer ce modèle, et de diffuser les résultats.

L’étude implique une large palette de partenaires : industriels, instituts de recherche et/ou d’innovation, universités, associations, villes. Elle comporte une analyse de plus de 14 cas pertinents, l’identification de « ce qui marche bien » dans ce large échantillon (en termes de structure de gouvernance, ressources humaines et mobilité, financements, clusters, PI, transferts de technologie, clusters, programmes d’éducation) et des propositions innovantes pour intégrer ces bonnes pratiques au sein du triangle de la Connaissance. Dans cette étude le « triangle » de la Connaissance repose en fait sur un « tétraèdre » d’acteurs : l’industrie, la recherche, l’éducation et les territoires. Chacun des 4 sommets de cette cellule a sa propre vision du rôle des 3 autres et l’étude s’attache à définir le métabolisme au sein de cette cellule quadripartite.

Après avoir effectué une synthèse des cas pertinents recensés en les situant dans cette perspective de cellule tétraédrique, l’étude fait des propositions (à tester et évaluer) visant à définir une vision préliminaire de ce que pourrait être une CCI dans le secteur des TIC. Ces propositions comportent 5 volets : (1) Une hybridation croisée entre le monde universitaire (prenant des initiatives industrielles de type incubateurs), l’industrie (reprenant par des initiatives de formation un rôle d’Université) et les pouvoirs publics (capables de jouer un rôle de capital-risqueurs). (2) La promotion d’une nouvelle forme d’éducation appelée Edu-Action comportant l’entreprenariat, l’interdisciplinarité et la mobilité (3) La création et l’intégration de PMEs. (4) La prise en compte d’une dimension locale/territoriale par la formation de « Centres d’Intégration Territoriale » ayant eux-mêmes 2 composantes : Innovation & Education. (5) L’intégration au niveau européen de tous ces volets au sein d’une CCI.

Contact : Eric-Olivier PALLU - Conseiller (science et technologie - groupe recherche, CREST, COST, EUREKA)

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